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《東莞市“三舊”改造地價計收和分配辦法(試行)》的政策解讀
字體大小: 發布日期: 2017-06-21 15:53 來源: [打印頁面]    [關閉頁面]

經過近兩年反復的起草、測算、征求意見和討論修改,東莞市新的“三舊”改造地價計收和分配辦法——《東莞市三舊改造地價計收與分配辦法(試行)》(東府【201750號,下稱《辦法》),于619日以市人民政府名義印發實施。新辦法根據國土資源部、廣東省人民政府的政策要求和當前土地市場的變化,完善了差別化的三舊改造地價激勵和利益共享政策,有助于發揮地價杠桿對三舊改造的推進作用。

一、《辦法》出臺的背景

《辦法》的起草源于上級政策和土地市場的變化:

(一)上級新政策要求地價評估。2009年,我市依據《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》(粵府〔200978號)關于“涉及補繳地價的,按地級以上人民政府的統一規定辦理”的規定,基于源頭上杜絕尋租空間、投資主體自行可測算地價成本的考慮,制定了按三級定額和基準地價計收地價的政策,未采取地價評估。但國土資源部辦公廳、省政府后來印發文件要求進行地價評估,我市原政策需要調整。

(二)土地市場情況變化大。從2009年至今,特別是2015年中以來,東莞市土地市場情況也發生了很大變化,原三級定額地價和基準地價計收標準已不能反映城市地價的客觀水平,不能體現市場地價的現勢性和個別性。

二、《辦法》的主要內容

(一)總體框架

《辦法》正文共4章、40條,分別為總則、地價計收、地價款分配和附則。《辦法》后附地價計收標準一覽表、區片市場評估價表、修正系數表、折扣系數表等,改造主體查表即可計算應繳地價金額。市國土局將會在網站上設置專門的查詢計算模塊,投資者只要輸入相關系數,即可計算應繳地價金額。

(二)地價計收基礎

地價計收的基礎是土地市場評估價,但對不同情形采取兩種不同的評估方式:公開出讓的政府主導改造項目,按單宗地價評估確定出讓地價;協議出讓的土地使用權人自行改造、集體經濟組織自行改造、合作改造,按區片地價評估確定計收基礎價。區片地價評估能最大限度保證協議出讓地價計收公開透明,減少人為操作因素,從制度源頭上杜絕腐敗和提前明確地價成本,減少市場投資不確定性,鼓勵市場主體參與改造。

具體而言,區片市場評估價是區片在設定地價內涵條件下于估價基準日的國有出讓土地使用權市場評估價。全市共分為212個區片,區片市場評估價由市國土資源局委托專業估價機構評估確定,原則上每年更新一次。本送審稿的區片市場評估價的評估基準日為201691日。

(三)土地使用權人自行改造地價計收

根據土地使用權的權屬類型不同,土地使用權人自行改造地價計收分列了四條,分別對應國有劃撥土地使用、國有出讓土地使用權、無合法手續但有歷史征收協議的用地、加工貿易轉型升級企業使用的集體土地使用等四種權屬類型。對于同一權屬類型,又根據改造前、后不同用途進一步分列,讓各種各樣的土地使用權人自行改造情形能找到對應的地價計收細則,如國有出讓土地使用權人自行改造,就按照現批準用途、改造后用途不同分列了十二款細致的規定。總體而言,土地使用權人自行改造地價由原來的按三級定額地價計算計收調整為按改造前后用途區片市場評估價價差乘以一定的折扣率計算計收。折扣系數的最小值為40%,最高值最高值為72.05%,區片土地價值越高、改造容積率越高,系數值越高,即計收的地價越高,給予的優惠折扣越低。

(四)集體自行改造、合作改造地價計收

集體經濟組織自行改造、合作改造一節只有一個條文,但按改造后用途劃分為工業、科教(可分割銷售)、科教(不可分割銷售)、商服、住宅、工業(產業轉型升級基地或科技企業孵化器)、科教(產業轉型升級基地或科技企業孵化器項目)分列七款。總體而言,集體自行改造、合作改造項目地價按照區片市場評估價的20%計收。

(五)產業用地的地價計收

產業用地的地價計收主要政策有:

1、劃撥工業用地補辦出讓按工業用途區片市場評估價的40%計收地價。

2、國有出讓工業用地只提高容積率的,無需補繳地價;延長年限的,以工業用途區片市場評估價為基礎,按年限系數計收地價。

3、地上建筑物不可分割銷售的科研用地和建設科技企業孵化器、產業轉型升級基地的科研用地,按照工業用途區片市場評估價的1.2倍計算價格。

4、地上建筑物可分割銷售的科研用地,按照商服用地區片市場評估價的0.41倍計算價格。

(六)地價分配

1、政府主導改造,該情形涉及市政府和鎮街政府、政府和農村集體、政府和國有土地使用權人之間的地價款分配。

(1)市政府和鎮街政府間的分配除了增加計提軌道資金外,延續原有的分配政策,即地價款市政府分成部分返還給鎮街政府。

(2)政府和農村集體間的分配保留了原有政策關于集體土地征收后進行經營性開發的土地出讓純收益可按不高于60%的比例支持農村集體發展的規定外,新增了兩項規定:

一是考慮歷史上低價征收農村土地用作公益事業項目,現改造為住宅、商業產生巨大土地增值而可能引發農民集體上訪,《辦法》規定可參照上述征收集體土地進行經營性開發的規定,將一定比例的土地出讓純收益用于支持原被征收土地的農村集體發展。

二是明晰政府和農村集體合作改造的地價款分配,即農村集體自行收回集體建設用地使用權、完成地上建筑物及附著物拆遷補償并申請轉為國有建設用地后交由政府收儲后出讓的,政府可以按照出讓價款的一定比例計算收儲補償費用,也可以按照“基礎補償+增值共享”的方式計算收儲補償費用,“基礎補償”按公告的收儲補償標準計算,“增值共享”按土地出讓純收益不高于60%的比例計算。

(3)政府和國有土地使用權人間的分配較原有政策有兩點變化:

一是擴大了分配對象范圍,根據省96號文的規定,分配的對象由國有企業擴大到所有國有土地使用權人,即政府收購儲備國有建設用地后出讓的,政府可以按照“基礎補償+增值共享”的方式計算支付給原土地使用權人的收儲補償費用,“增值共享”按土地出讓純收益不高于60%的比例計算。

二是參考廣州市的做法,設定補償費用的“天花板”,即除政府收購儲備國有企業的用地外,兩項費用合計不得超過土地出讓成交價款2.02.5以下部分的50%

2、土地使用權人自行改造補繳地價款的分配政策延續了原有政策思路,即市、鎮、村三級按比例分配,2010年定的分配比例是2:4:4,2012年調整為4:2:4,這輪經過反復討論,取平均值,定為3:3:4。為支持欠發達鎮發展,欠發達鎮的比例為2:4:4

相對原有政策,《辦法》增加了計提軌道資金,對于國有劃撥土地和沒有合法用地手續的用地,再增加計提市級土地出讓金。

3、集體經濟組織自行改造、合作改造,延續原政策區分用途(工業、科研和住宅、商服)、現狀(舊村莊、舊廠房)、改造模式(自行改造、合作改造)實施不同地價款分配政策的做法,具體如下:

(1)工業、科教用地計收的地價款,不分現狀和改造模式,扣除計提項后返撥給農村集體,支持產業項目發展。

(2)住宅、商服用地計收的地價款,區分現狀和改造模式實施不同政策:一是現狀為舊村莊,地價款扣除計提項后返撥給農村集體。二是現狀為舊廠房,屬自行改造的,地價款扣除計提項后返撥給鎮街政府;屬合作改造的,地塊位于欠發達鎮的,市、鎮按3:7分配,其他按4:6分配。

三、新舊政策對比

(一)地價計收前后對比

對比舊的“三舊”改造地價計收政策,新政策既有繼承和延續,又有創新和完善。

1、繼承和延續體現為兩點:一是對以招標拍賣掛牌方式供地的政府主導改造項目,延續了舊政策的做法,參考單宗用地評估結果確定土地出讓底價。二是對以協議方式供地的土地使用權人自行改造項目和集體經濟組織自行改造、合作改造項目,新政策采用區片評估,建立了以區片市場評估價、修正系數以及折扣系數為內容的地價計收體系,改造主體可查、可算,保留了舊政策按三級定額方式或基準地價方式計收地價具有的公開透明、簡便易算、減少行政自由裁量權以及有利于提前測算投資成本等優勢。

2、創新和完善主要表現為三點:一是更具科學性。相較原政策三類鎮街的簡單劃分,新政策將全市劃分為212個區片,充分考慮了地價的區位差異,更具科學性和合理性。二是更具現勢性。原政策中無論是三級定額地價還是基準地價(三年更新一次),與土地市場行情的關聯性不夠。新政策的區片市場評估價以區片內數據點的市場價格為基礎確定,且每年更新一次,土地市場劇烈變化也可啟動調整,與土地市場保持聯動,更具現勢性。三是更具導向性。新政策突出支持新產業、新業態發展,細化明確了工業、科研、產業轉型升級基地、科技企業孵化器等類型項目的地價計收規則,完善了利用“三舊”資源改造建設新業態項目的地價機制,有利于引導實體產業方向的改造。

(二)地價分配的前后對比

三舊改造地價分配和地價計收是相對應的,

1、政府主導改造,該情形涉及市政府和鎮街政府、政府和農村集體、政府和國有土地使用權人之間的地價款分配。

(1)市政府和鎮街政府間的分配除了增加計提軌道資金外,延續原有的分配政策,即地價款市政府分成部分返還給鎮街政府。

(2)政府和農村集體間的分配保留了原有政策關于集體土地征收后進行經營性開發的土地出讓純收益可按不高于60%的比例支持農村集體發展的規定外,新增了兩項規定:

一是考慮歷史上低價征收農村土地用作公益事業項目,現改造為住宅、商業產生巨大土地增值而可能引發農民集體上訪,《辦法》規定可參照上述征收集體土地進行經營性開發的規定,將一定比例的土地出讓純收益用于支持原被征收土地的農村集體發展。

二是明晰政府和農村集體合作改造的地價款分配,即農村集體自行收回集體建設用地使用權、完成地上建筑物及附著物拆遷補償并申請轉為國有建設用地后交由政府收儲后出讓的,政府可以按照出讓價款的一定比例計算收儲補償費用,也可以按照基礎補償+增值共享的方式計算收儲補償費用,基礎補償按公告的收儲補償標準計算,增值共享按土地出讓純收益不高于60%的比例計算。

(3)政府和國有土地使用權人間的分配較原有政策有兩點變化:

一是擴大了分配對象范圍,根據省96號文的規定,分配的對象由國有企業擴大到所有國有土地使用權人,即政府收購儲備國有建設用地后出讓的,政府可以按照基礎補償+增值共享的方式計算支付給原土地使用權人的收儲補償費用,增值共享按土地出讓純收益不高于60%的比例計算。

二是參考廣州市的做法,設定補償費用的天花板,即除政府收購儲備國有企業的用地外,兩項費用合計不得超過土地出讓成交價款2.02.5以下部分的50%

2、土地使用權人自行改造補繳地價款的分配政策延續了原有政策思路,即市、鎮、村三級按比例分配,2010年定的分配比例是2:4:4,2012年調整為4:2:4,這輪經過反復討論,取平均值,定為3:3:4。為支持欠發達鎮發展,欠發達鎮的比例為2:4:4

相對原有政策,《辦法》增加了計提軌道資金,對于國有劃撥土地和沒有合法用地手續的用地,再增加計提市級土地出讓金。

3、集體經濟組織自行改造、合作改造,延續原政策區分用途(工業、科研和住宅、商服)、現狀(舊村莊、舊廠房)、改造模式(自行改造、合作改造)實施不同地價款分配政策的做法,具體如下:

(1)工業、科教用地計收的地價款,不分現狀和改造模式,扣除計提項后返撥給農村集體,支持產業項目發展。

(2)住宅、商服用地計收的地價款,區分現狀和改造模式實施不同政策:一是現狀為舊村莊,地價款扣除計提項后返撥給農村集體。二是現狀為舊廠房,屬自行改造的,地價款扣除計提項后返撥給鎮街政府;屬合作改造的,地塊位于欠發達鎮的,市、鎮按3:7分配,其他按4:6分配。

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